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  我国现有293个地级市,394个县级市。未来县级市数量肯定会大幅增加,因为我国正在开展大规模的撤县设市,目前全国还有数量众多的县正在排队等待撤县设市,以及未来一些镇区常住人口超过20万的超大镇也会参照浙江省龙港镇撤镇设市模式设立县级市。但是地级市数量就不会增加太多了,未来可能就只有现存的7个地区(新疆的喀什地区、阿克苏地区、和田地区、塔城地区、阿勒泰地区,西藏的阿里地区,黑龙江省的大兴安岭地区)和3个盟(内蒙古的锡林郭勒盟、阿拉善盟、兴安盟)撤地(盟)设地级市。

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  除了这10个地区(盟)肯定会变成地级市外,我国还有没有可能新增地级市呢?城镇规划君何方洪认为,新增地级市是存在可能性的,但是数量不会太多,最多新增三五个左右,且会从以下十个地区中产生:第一个是江西省瑞金市,由于江西省地级赣州市规模过大(国土面积大、人口众多),可以考虑从赣州市拆分出一个瑞金市来;第二个是内蒙古自治区计划单列市之一的县级满洲里市(地级呼伦贝尔市代管的县级市),满洲里市是全国唯一的一个代管市辖区的县级市,因为满洲里市目前就代管呼伦贝尔市扎赉诺尔区,满洲里市完全具备成为地级市的条件;第三个是青海省格尔木市,格尔木市是青海省的第二大城市(格尔木市城区人口22.3万,海东市的平安区和乐都区两个区的城区人口合计为23.5万人,而平安区建成区与乐都区建成区距离28公里,在空间实体城市上完全属于两个独立的城市,所以格尔木市才是名副其实的青海省第二大城市),而格尔木市周边240公里范围内没有一座建制市,这在全国范围内都是极为罕见的,因此格尔木市完全具备设立一座地级市的条件。第四个是城镇规划君何方洪曾经工作过的新疆奇台县(目前正在撤县设市待国务院审批),由于新疆乌鲁木齐市将原属于昌吉回族自治州的米泉市合并东山区为米东区后,昌吉回族自治州从地理空间上被“拦腰”分成了东西两个部分,昌吉州府昌吉市位于西片区,因此东片区4县市(奇台县、吉木萨尔县、木垒县、阜康市和国家级准东经济开发区)就成为了全国最大的飞地(面积高达5.9万平方公里,比4.75万平方公里的青海省唐古拉山镇飞地还要大1.2万平方公里),而奇台县被昌吉州规划定位为天山北坡东部区域中心城市,被新疆自治区十四五规划确定为乌鲁木齐都市圈次中心城市,因此奇台县也具备成为地级市的条件。第五个是新疆阿克苏地区的“库拜沙新”区域的中心城市库车市,库车市也具备成为地级市的条件,因为新疆渭干河流域是一块独立的绿洲城镇区域,拥有一市三县(库车市、拜城县、沙雅县、新和县),其中的中心城市库车市的城市规模是最大的,其经济实力也超过了阿克苏地区行署所在地的阿克苏市。第六个是新疆叶尔羌河流域的中心城市莎车县,莎车县所在的叶尔羌河流域绿洲城镇带在历史上长期都是一个独立的行政区,人口密集、城镇密布,完全具备成为一个地级市的条件。第七个是四川省阆中市, 阆中市位于广元市、南充市、绵阳市、巴中市四个地级城市围合的区域中心,位于各个地级城市辐射范围的薄弱地区,从地理空间上来看完全具备成为地级市的条件。第八个是湖北省“天仙潜”区域(天门市、仙桃市、潜江市),上世纪末,湖北省委、省政府在未与地方民意充分沟通的情况下,曾以仙桃为主体合并潜江、天门三个县级市组建“江汉市”,后因各种矛盾未设立成为了三个省直管市。第九个是河南省的县级济源市,济源市虽然是县级市,但从 2005年开始济源市升格为省辖市(按正地级市所有行政管理机构配置),其目前在政治、经济、文化等管理权限方面与地级行政区并无二致,未来升格为地级市还是有一定的可能性,也是顺水推舟的事情。第十个就是今天城镇规划君何方洪要着重分析的甘肃省县级敦煌市了。

  从历史上看,我国的城市布局与行政区划是紧密联系在一起的,城市布局在一定意义上是促进区域经济和社会发展的关键性因素,城市布局既影响经济板块的形成,也影响社会和生态板块的形成。从现实主义的角度来看,甘肃中东部的城市布局和行政区划是比较合理的,但是,西端的城市布局和行政区划存在一定的不合理性和运行成本高的现实问题。根据五大发展理念、城市布局原理和行政区划优化理论,甘肃西端的城市布局和行政区划很有必要进行调整。建议将现在的敦煌市升格为地级市,将嘉峪关市降格为县级市或市辖区并入酒泉市。做这样大的区划调整,不仅有利于比较快的形成“双星双核”的城市格局,加快形成甘肃西端门户城市的建设,而且为将敦煌市规划建设成为世界超级文化旅游平台创造重要条件。

  一、城市和行政区划科学布局的依据

  现代城市的科学布局不仅有城市理论的依据,而且有行政区划优化的理论依据。从政府决策的角度来看,更有重要的现实意义,而且非常急迫。一是五大发展理论。创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念对于城市布局和行政区划的优化有着重要的指导意义。“五大发展理念”中关于创新的时代诠释、关于协调和开放的基本要求、关于绿色的生态目标、关于共享的发展理念,对于正确认识现行城市布局中问存在的问题,深入探讨行政区划的优化问题,都有直接的理论指导价值。二是现代城市布局理论。城市是现代经济的载体,城市布局在一定意义上是现代经济发展的缩影。按照西方城市理论,城市的静态布局是由资源结构和经济体系决定的,而城市的动态布局则是与生产力的结构变化紧密联系在一起的,也就是说,城市布局要与生产力布局相一致。所以说,城市布局是生产力布局的一个重要的组成部分。三是行政区划优化理论。我国的行政区划实际上是由经济区划决定的,在新中国成立初期,我国的行政区划原则既要求与经济布局相一致,也要求与国防建设需要相一致。尽管如此,行政区划理论还是有其比较一贯的思想,这就是管理方便、节约成本、高效运转、布局合理的一些基本内容。四是科学布局的现实必要性。近年来、特别是自2000年国家实施西部大开发战略以来,关于甘肃省西端城市的科学布局问题,争议不仅存在,而且非常激烈。不论酒泉市还是嘉峪关市,都明确地提指出了各自的看法和主张,都认为自己兼并对方的方案是成立的和科学的,这种争议频繁反映在地方政府有关的规划、战略、政策性文件当中,并且在很大程度上直接影响到这些区域的城市发展。

  二、酒泉市的经济发展水平和城市布局问题

  一是行政区划。现行的酒泉市有两个县级市(玉门市、敦煌市),1个县级区(肃州区)和4个县(金塔县、肃北县、瓜州县、阿克塞县),共有7个县级行政单位。全市国土面积为16.8万平方千米,耕地面积214.96万亩,常住人口111.54万人,城市化率为56.87%。在这里有世界著名的酒泉卫星发射中心,当地的工业资源和农业资源都非常丰富,人口相对较少,人均占有的经济资源数量比较大。

  二是经济实力。酒泉市的经济发展水平在甘肃省的14个市州中属于领先水平,不论是在城市经济还是在农村经济以及现代服务业发展上,多年以来都处在全省的前列。2020年酒泉全市地区生产总值657.7亿元,全市财政总收入102.6亿元,一般公共预算收入36.2亿元,其中税收收入21.4亿元。全市城镇居民人均可支配收入40070元,农村居民人均可支配收入19912元。

  三是肃北县的特殊区划情况。在酒泉市的县级区划当中最具特点的是肃北县。肃北县的行政区域非常大,统计资料中有国土面积2.51万平方千米,但是,实际面积有6万多平方千米,而且分成北南两个距离很大的区域,北部的马鬃山镇距离肃北县城的距离大约有500千米。马鬃山镇现有国土面积3万多平方千米,人口1100人。这么长的距离,而且中间又隔着别的行政区县市(如玉门市、瓜州县、敦煌市等),这在全国也属于特殊的行政区划关系。

  四是玉门市的特殊地位。玉门市是酒泉市经济发展的主要支撑城市,从传统的玉门石油管理局到现在的东镇工业园区,玉门一直是酒泉市工业的集中分布地区。2020年,玉门市国土面积1.35万平方千米,耕地面积46.91万亩,常住人口为13.77万人,地区生产总值为172.5亿元。

  五是空间管理成本。酒泉市各县(市)距离市政府所在地肃州区的距离多数都比较远。根据对有关数据的统计和分析,酒泉市是甘肃省地级、县级行政管理成本最高的地区之一。这也许有多方面的原因,但是不科学不合理的行政区划布局关系实际上是最重要的原因。据测算,在酒泉市的七个县市当中,除玉门市、金塔县距离市政府所在地的距离在200千米以内之外,其余的几个县市距离肃州区都非常的遥远,最远的是肃北县,县城距离酒泉市政府所在地接近500千米,敦煌市、瓜州县和阿克塞县距离也都比较远,行政管理成本非常高。

  三、嘉峪关市经济发展现状及其城市布局问题

  一是经济实力。长期以来,嘉峪关市的多项经济指标都是全省第一,这主要是因为嘉峪关是一个工业城市,又有酒泉钢铁集团公司的支撑。2020年,嘉峪关市的国土面积为2935平方千米,耕地面积28.40万亩,常住人口31万人,城市化率为93.42%,地区生产总值281.64亿元,全市一般公共预算收入18.18亿元,同口径增长2.4%。其中,税收收入13.87亿元。

  二是区划缺陷。嘉峪关市是我国典型的资源型城市,依据我国“一五”重点项目“酒泉钢铁公司”的建设而兴起的一座新兴城市。从建立开始到现在,嘉峪关市始终是以工业为主导带动其他产业发展的格局。所以,农业的比重很低,只有2%一3%。农村区划部分只有3个镇,人口也不多,而且大部分已经在城市定居。所以说,现在的嘉峪关市实际上已经没有真正的农村和农业,其实都城市化了。从行政区划上来看,嘉峪关市是地级城市,但是下面没有县级行政区划单位,可是有3个科级行政镇和一些街道办事处。这种情况在全国都是不多见的(全国只有4个不设区的直筒子地级市,分别是广东省东莞市、中山市,海南省儋州市,甘肃省嘉峪关市),不协调的行政区划现象,确实需要研究解决。

  三是区域战略。由于酒泉钢铁公司的原因,这些年来,嘉峪关市发展很快,但是已与酒泉市之间形成了一定的不正常竞争关系。由于酒泉市和嘉峪关市都是地级城市,行政权力是相同和平等的,虽然他们之间的行政权力竞争起点是平等的,但是竞争结果却是有害无益的。比如,从2000年开始,省上有关领导和部门都曾经明确提出“酒嘉合一”,实行一体化发展的思考和战略建议。但是,酒泉市和嘉峪关市都从自己利益出发,提出一些不利于合作共融的提法,如“酒嘉地区”,或者“嘉酒地区”,显然两地都强调本市在该地区的中心位置。

  四是布局出路。由此可见,两城市之间本应该通过城市规划、布局和建设,达到完全对接的目标,但是,目前两市之间真正的连接方式主要是交通连接,而不是行政连接。酒泉市与嘉峪关市之间只有20千米的距离,如果考虑一体化发展,就应该在规划方面有意注意合拢的问题,但是这些年以来两地显然都没有这样做,而是有意识或者无意识地在各自的规划当中,倾向“向背”的发展,或者酒泉向东向南发展,或者嘉峪关向西向南发展,二者的中间地带似乎成为两个城市规划发展的“禁区”。

  四、西端城市科学布局和优化行政区划的基本思路

  一是调整和优化的基本原则。城市的布局调整必须坚持有利于开发资源、合理配置开发要素、降低行政和经济运行的成本、协调各方面关系的原则。具体到敦煌市和西端门户城市的取舍问题,还必须考虑几个特殊的因素:一是在2000年国家实施西部大开发战略的时候,支持有些地方搞地改市和县改市,但是,不能增加行政编制的数量;二是2016年10月份的敦煌国际文博会的召开和永久落地,使得提升敦煌市的行政级别和规划建设世界超级文化和旅游平台成为非常紧迫的问题;三是从历史上看,在秦汉时期甘肃省的河西走廊就设凉州、甘州、肃州、瓜州和沙洲,现在,其他的几个地方的名称和行政设置都基本到位,而敦煌市的问题仍然没有解决。因此,敦煌市行政级别的提升以及酒泉市和嘉峪关市的取舍可以考虑同时进行。

  二是城市格局调整的总体考虑。甘肃东西长1700多千米,南北最窄处不到100千米,是全国地理区域带最狭长的省份之一。所以,甘肃的城市布局一定要根据地理条件来设计,这样做不仅有利于统筹一个省的整体发展和区域内平衡,而且对于像甘肃这样的省建设开放型东西两个方向的通道,也是极其有利的。所以,建议在总体上采取三点式的城市大布局概念,中部是兰州市,可以与白银统筹起来发展,建立“兰白经济区”;东部把天水市建设成人口在100万左右的大城市,由此带动周围的陇南、平凉、庆阳等三个市的发展,建设甘肃次中心城市经济区;西部把酒泉市与嘉峪关市合并起来,建设人口在100万人以上的大城市,同时把张掖、武威、金昌、敦煌等城市发展串联起来,建设甘肃次中心城市经济区。对于其他已经有的城市和将来可以升格为城市的,可以作为三级城市考虑来建设。

  三是对于酒泉市和嘉峪关市的行政区划取舍。根据我国的历史和现实经验,城市行政体制级别与城市发展之间有内在的联系,也就是有极强的相关性和规律性,城市级别越高,发展空间越大,能量也就越强,反之亦然。对于这两个城市来说,到底谁兼并谁最科学合理。本文认为酒泉市比较适中,这是因为,大城市基本上是以综合性发展为特征的,这个特点比较适合酒泉市,而不适合嘉峪关市。嘉峪关的人均GDP虽然很高,主要是由于酒泉钢铁超大企业的因素。因此,继续保留酒泉市的地级城市级别和称谓,有利于与甘肃省河西地区的城市级别和称谓相匹配。也就是说,武威、张掖、酒泉三个市不论在历史上,还是在目前或者今后,都应该保持对称的城市称谓和城市级别,这种格局不宜随意改变。

  四是把敦煌市升格为地级市是当务之急。第一是因为敦煌市是国际旅游大都市。从各方面的信息反映看,都把敦煌市看作中国的旅游大都市,国际上和国内都这样思考称谓。这也是客观的。因为敦煌莫高窟确实太重要和影响太大了。但是,目前的敦煌市只是一个县级市,权力和能量都有限,发展受到极大的约束,如果升格为地级市,将更有利于推动敦煌国际旅游大都市的发展。二是因为敦煌市的升格对于把陇海线与青藏线贯通起来,有重要的中介功能。目前,青藏铁路已经开通,国家也已经计划和正在勘探设计从柳园一瓜州一敦煌一当金山口一格尔木的铁路,敦煌市是中间最重要的枢纽站。三是考虑到地方干部的具体情况,原来嘉峪关市的部分地级干部和县级干部,可以考虑将其安排在新的敦煌市,这也符合地方干部基本稳定的原则,也会减轻合并阻力。

  五是使城市经济规模和发展机制基本接近。从整体经济社会发展水平来看,目前的酒泉市与嘉峪关市基本上处在比较接近的水平上,虽然嘉峪关市有大型资源型的企业——酒泉钢铁公司,作为其主要的工业支柱,而酒泉市也有玉门石油管理局这个我国最早的石油企业。除工业因素之外,这两个行政区下辖的区域内,农业的发展水平也是比较接近的。如果考虑到地域的接近和降低管理成本的问题,将酒泉钢铁公司在行政关系上划归酒泉市管辖,把玉门市划归新敦煌市管辖,这样一来,不仅可以使两个城市都有至少一个比较强的工业企业,或者说是比较强大的工业集中区,来保证区域经济发展的支撑能力,而且能够大大降低各自的行政管理成本,提高政府工作效率。

  六是不会给当地的生态环境承载力形成大的影响。根据我国多年的行政区划调整历史和经验所知,对于每个行政区划调整最重要的一个因素是必须考虑当地的生态承载力。就酒泉市的范围来看,国土面积很大,交通比较方便,人口总量不多。所以,影响生态承载力的主要因素是水资源保障能力。本文认为,做这样的区划调整,实际上只是对现行的行政关系进行改变,不会给生态环境承载力带来什么影响,也不会增加人口总量。就水资源的保证而言,“引哈济党”工程已经被国家“十三五”规划确定为重点推进的重大水利工程之一,即从上游修建隧道将哈尔腾河引入党河,这样党河的水量就可以增加一倍。再加上这个地区节水型社会的建设进程以及对疏勒河、讨赖河、党河等三大河流水资源的高效利用,水资源对今后城市人口的增加就会有一定的保证能力。

  五、科学区划后的酒泉市和敦煌市的大致经济实力变化

  (一)对甘肃西端城市及行政区划的总体设计

  在考虑以上因素的基础上,本文认为,对于酒泉和嘉峪关两市的行政区划和城市布局做这样的调整:一是把嘉峪关市由地级下降为县级行政区,也就是县级市;二是保留酒泉市的地级建制,下辖三个县级行政区:肃州区、嘉峪关市和金塔县;三是将敦煌市升格为地级行政区,下辖沙州区(现在的敦煌市)、玉门市、瓜州县、肃北县、阿克塞县;四是考虑到地理位置相近和经济实力的关系,将嘉峪关市划归酒泉市,将玉门市划归敦煌市;五是将目前的敦煌市改为沙州区;六是将原肃北县的马鬃山镇整体划归金塔县;七是现在嘉峪关市的干部可以向酒泉市和新的敦煌市调节安置,总体领导干部的职数不会增加。

  (二)新酒泉市的区划范围和经济总量

  以2020年数据为基础,经过对个别指标进行调整,再进行重新组合后,可以得到新酒泉市的基本指标是:国土面积为5.69万平方千米,耕地面积为140万亩,人口总量137万人,地区生产总值939亿元。在这个新的城市当中,以工业为主,同时发展现代农业和服务。

  (三)新敦煌市的区划范围和经济总量

  以2020年数据为基础,个别调整若干数据后,再进行重新组合就可以得到新敦煌市的基本指标是:国土面积为13.7万平方千米,耕地面积为110万亩。这个新的城市是以工业和旅游业为主体的新型经济结构,同时,发展其他优势产业和产品。

  六、甘肃西端城市布局调整的价值和作用

  综上所述,对甘肃西端的城市布局做上述思路的调整,既是城市空间布局的需要,也是促进西端区域经济社会持续发展的需要。具体来说有以下几方面的价值和作用。

  (一)可以在甘肃西端迅速形成大城市

  国内外区域经济发展经验证明,工业化和城市化水平是影响区域经济发展阶段的重要因素。改革开放40多年来甘肃省的城市化水平由于各种原因提高缓慢,这在相当程度上影响了区域经济的发展,甘肃省东西过长而南北又窄的特点,在地理概念上急需在东西两头尽快形成城市经济的增长极,但是,行政体制又在一定程度上限制了这个战略的实施。对酒泉市、嘉峪关市以及对敦煌市做行政区划的大调整,可以使现在的酒泉市肃州区与嘉峪关市在地理层次上加快对接,比较快地形成50万—100万人的大城市。在此基础上,进一步提升酒泉市的规模和水平,形成与新疆的哈密市对等的大城市发展格局,形成大城市通道。

  (二)可以迅速扩大甘肃向西发展的能力

  从经济结构上看,甘肃省酒泉市和嘉峪关市的经济结构有一定的近似性,在工业方面,这些地方的石油工业、能源工业、有色冶金、建筑建材、化学工业等与新疆的工业结构比较近似;在农业方面,这些地方的棉花、啤酒大麦、啤酒花、番茄酱、甜瓜、优质果品以及干果类农产品、畜产品等,与新疆等地有近似性;另外,酒泉还有甘肃省唯一的经济口岸(马鬃山口岸)。鉴于经济结构方面的这些情况,如果对这一地区的行政区划进行科学调整,对经济结构进行科学布局,就可以加快这一地区优势产业的聚集,比较快地形成产业集群。不仅如此,还可以利用新疆的口岸经济,增加甘肃省在这些产品上的出口和贸易,提高甘肃省的对外开放水平,形成大经济通道。

  (三)可以迅速形成“双星双核”的城市发展格局

  根据地理和区划的理论分析,目前这一地区的行政管理成本非常高,城市和行政单位的配置关系极其不合理。而且,更严重的是,由于长期以来没有下决心解决这一地区的行政区划问题,因而给这两个地级市的相互竞争留下了空间,这就无形中增大了内耗成本。如果将这一地区的行政格局和城市关系进行科学调整,重新布局,可以在基本不增加多大行政成本、基本建设投资的基础上,使这一地区迅速形成“双星双核”的城市格局,也就是一个大城市——酒泉市,一个国际旅游大都市——敦煌市。这两个地级城市的未来发展也可以保持相得益彰的关系和效益:一方面,有利于迅速形成甘肃西端的大城市——酒泉市,另一方面,可以迅速提升敦煌市的国际旅游名城的竞争力。

  (四)可以迅速规划和建设敦煌世界超级文化和旅游平台

  本文所说的“超级文化和旅游平台”,意思是指对于敦煌文化和旅游的战略定位,要从国际最高水平、最高标准上,对于未来世界文化和旅游都有重要影响的角度来进行设计和打造。像世界上许多国家打造结构性、圈状、循环性的文化和旅游著名景区一样打造“新敦煌”。例如,法国打造“卢浮宫一凯旋门一香榭丽舍大街一埃菲尔铁塔一巴黎圣母院一凡尔赛宫”大旅游圈;美国打造“洛杉矶一好莱坞”文化旅游圈,“拉斯维加斯一科罗拉多大峡谷”旅游圈,纽约“帝国大厦一自由女神像一布鲁克林大桥一曼哈顿一世贸大厦一联合国大厦一第五大道一百老汇”大旅游圈,“佛罗里达气候一海滩一饮食一艺术展览一文艺演出”旅游圈;加拿大打造“尼亚加拉瀑布一多伦多一渥太华”大旅游圈;意大利打造威尼斯世界旅游平台;澳大利亚打造“悉尼港一悉尼歌剧院一海港大桥”旅游圈;埃及打造世界级金字塔旅游区;印度打造印度泰姬陵旅游圈;南非打造“好望角一开普敦”旅游圈。建议在国家层面规划建设以高铁为基本交通模式的“敦煌一嘉峪关一酒泉一张掖一武威一兰州一红古一西宁一德令哈一格尔木一当金山口一肃北一敦煌”的环形大旅游圈,以敦煌为龙头,以柳园一格尔木铁路连接陇海线与青藏线为交通支撑,建设西北最大的跨省文化和旅游经济圈,这个项目对于进一步开发西北文化和旅游资源意义重大。

  (五)可以大大降低行政管理成本

  对甘肃西端的城市和行政区划做这样的大的调整之后,会大大提高行政管理效率,同时大大降低行政管理成本,并且使酒泉和嘉峪关市的历史遗留问题得到彻底的解决。从单纯行政管理的角度来看,目前,这一地区的管理成本是甘肃省市县中最高的,主要原因就是因为所辖县区距离地级市太远,使得部门及市县之间业务往来会增加许多交通成本。如果进行以上思路的科学调整,重新区划这一地区的县区的行政隶属关系,不仅可以大大降低行政管理成本,而且可以彻底解决好嘉峪关市长期以来存在的城市行政级别与其行政区划不协调的现状,即没有县级行政单位的实际矛盾。

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