国际税收治理体系的内容_国际税收管理的目标

作 者 信 息

国际税收治理体系的内容_国际税收管理的目标

  杜莉(复旦大学经济学院)

  李钧帆(复旦大学经济学院)

文 章 内 容

一、引言

(一)数字经济的迅速发展和税收管辖权界定难题

  数字经济的发展已经在全球范围内成为一股不可逆转的浪潮,并在跨境交易中占据越来越重要的地位。根据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)披露的数据,全球数字交付服务贸易额在2009年为1.74万亿美元,2019年增加至3.19万亿美元,十年间增长幅度达83.3%,年均复合增长率约为6.25%,而同期服务贸易出口增速为5.4%,商品贸易出口增速仅为4.19%(如图1所示)。

  2020年新型冠状病毒肺炎疫情的暴发给世界各国经济带来重大冲击,除中国之外的世界主要经济体均遭遇了GDP负增长,而线上办公、线上购物、在线会议等数字服务却由于契合了疫情防控和经济发展的双重需要而迎来了更为旺盛的需求,在国际间人员和货物流动受到较大限制的情况下,跨境数字服务的重要性和盈利前景也更加凸显。然而,基于传统的国际税收规则却无法对跨境数字服务所得实现公平合理征税。

  首先,基于传统的国际税收规则对跨境数字服务所得征税面临征管上的困难。根据目前生效的大多数双边税收协定,企业通过跨境交易取得营业利润时,仅当在东道国设有常设机构时,东道国(即所得来源国)才享有征税权,而来源国确定应税所得的基本原则是将常设机构视同独立企业,且基于独立交易原则确定常设机构与其他企业交易发生的收入与费用。也就是说,在传统的国际税收规则下,来源国主要基于三个原则确立对来源于本国的营业利润的征税权,即常设机构原则、独立企业原则和独立交易原则。这些原则的确立,与传统跨境交易模式下跨国企业通常通过常设机构在非居民国开展经营活动的实际情况相适应。然而,在数字经济背景下,跨境交易的开展不再需要设立常设机构,因此,对于跨境数字服务所得,无法基于常设机构原则确定所得的来源地,更无法基于独立企业原则和独立交易原则来确定来源国可征税的所得。

  其次,基于传统的国际税收规则对跨境数字服务所得征税无法体现“利润在价值创造地征税”的原则。在传统跨境交易模式下,企业在东道国取得经营所得往往是与常设机构的设立息息相关的,因此基于常设机构原则确定应税所得来源地也有助于实现价值创造地和利润征税地相一致。但是,数字经济背景下相关交易的价值创造模式与传统经济背景下的价值创造模式并不相同,主要体现为随着数据收集分析和应用技术的进步,用户参与、无形资产逐渐成为价值创造中的核心要素。例如,提供社交媒体软件的企业通常向用户免费开放使用权限,再通过向投放广告的客户收费实现经营所得,在这一过程中,庞大的用户数量及用户上传的数字化内容正是企业实现广告销售收入的必要条件。但是,传统的以常设机构为核心的国际税收规则无法反映用户对价值创造的贡献,偏离了“利润在价值创造地征税”的原则。

  显然,传统国际税收规则的上述缺陷导致对跨境数字服务所得征税不足,且主要是给平台用户和广告客户所在国带来损失,为此,数字经济发展水平相对较弱且对跨境数字服务需求旺盛的国家为维护本国税收利益,纷纷采取征收数字服务税等单边措施。由于数字服务税不是典型的所得税性质的税收,一般在居民国得不到抵免,被征税的跨国企业将面临国际重复征税。因此,为营造有助于数字经济健康发展的税收环境,避免税收对跨国企业正常经营带来过度干扰,针对数字经济发展的新趋势,重塑国际税收规则势在必行。

  (二)BEPS包容性框架基于用户参与划分跨境所得征税权的方案

  2013年,二十国集团(G20)和经济合作与发展组织(OECD)发起了税基侵蚀和利润转移(BEPS)项目,将“应对数字经济的税收挑战”列为第一项行动计划,以期与各成员携手解决数字经济带来的税收问题。

  2015年10月,BEPS一揽子行动计划方案发布,其中第一项行动计划的最终成果报告强调了对用户参与的依赖是数字经济的核心特征之一,但该报告并未提出详尽的应对方案。2018年3月,OECD在《经济数字化的税收挑战——中期报告》中指出,各国关于用户参与在价值创造中的作用仍存在争议,为应对经济数字化带来的税收挑战,各国应努力在联结度和利润分配规则方面努力达成一致。2019年1月,OECD发布《应对经济数字化税收挑战的政策文件》,提出了“双支柱”方案的构想,其中“支柱一”方案聚焦于跨境所得征收权的划分,正式提出将向市场和用户所在的税收管辖区划分更多的征税权。

  2019年2月,OECD又发布了“双支柱”方案的公众咨询文件,并在“支柱一”方案中提出了基于“用户参与”、“营销型无形资产”和“显著经济存在”三个新征税权划分的提案。其中,“用户参与”提案建议将剩余利润的一部分归类为用户活动所创造的价值,分配给市场国(地区),再根据销售收入占比在各个市场国(地区)之间分配剩余利润。

  此后,OECD于2019年10月发布了力图融合三个提案的支柱一“统一方法”的公众咨询文件,并于2020年10月发布了“双支柱”方案的蓝图报告。2021年7月,BEPS包容性框架下近140个税收管辖区就调整后的“双支柱”方案达成初步共识。2021年10月,BEPS包容性框架发布《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》,推出经完善的“双支柱”方案及实施计划,并在G20领导人罗马峰会上得到核准通过。

  值得注意的是,2021年7月以前,从“用户参与”提案到“统一方法”再到“支柱一”蓝图报告,其适用范围都聚焦于数字经济企业,而2021年7月发布的“支柱一”方案取消了企业经营活动方面的适用范围规定。但是,向用户所在的税收管辖区划分征税权和基于用户参与分配利润的原则没有改变,新方案仍然对跨境数字服务所得征税权的划分作出了重大变革。

  (三)本文的主要研究内容

  基于用户参与理论提出市场管辖权概念是“支柱一”方案的重要突破,该方案认可了用户参与是企业价值创造的重要源泉,因此赋予了用户所在国一定的征税权。

  然而,笔者注意到,“支柱一”方案虽强调用户参与对于价值创造的重要意义,但主要采用销售收入作为衡量用户参与的近似指标和税基再分配的依据,而并未直接采用用户数量来衡量用户参与。对于数字经济企业来说,尽管销售收入确实可在一定程度上反映用户带来的收益,但用户参与推动数字经济企业价值创造的途径多种多样,用户的贡献完全可能直接与企业的总利润相联系,而不仅仅体现为在用户所在地实现的销售收入。梳理现有文献可以发现,目前针对跨境数字服务所得征税的研究虽然十分丰富,但还缺乏针对用户参与和企业利润之间关系的定量分析。因此,支撑“支柱一”方案设计的定量研究仍然不够充分。

  为弥补现有研究的不足,本文在进一步梳理基于用户参与划分跨境数字服务所得征税权相关理论的基础上开展了两方面的定量研究:一是搜集美股和中国A股上市公司中的数字经济企业的数据资料,建立模型对用户数量对数字经济企业利润率的影响进行实证研究;二是基于典型案例对不同征税方案下市场国和居民国的税基分配情况以及跨国数字经济企业的纳税情况进行模拟分析。基于定量研究的结果,本文提出了相应的启示和建议。

  需要说明,虽然“支柱一”方案的适用范围已扩大到不仅包括数字经济企业,本文的研究仍聚焦于对跨境数字服务所得征税权的划分,其原因主要是用户参与对价值创造的贡献及相应国际税收规则的局限性在数字经济领域更为凸显。

二、用户参与价值创造的相关文献和制度评述

  “利润在价值创造地征税”是BEPS项目明确提出的重塑国际税收规则应遵循的基本原则(OECD,2013),用户参与理论正是在数字经济时代对该原则的新诠释,也是当前BEPS包容性框架在构建跨境数字服务所得征税权划分的新规则时讨论和研究的核心议题之一。通过回顾与梳理相关文献,可以看出对于用户参与价值创造理论当前仍有不同观点。

    (一)支持用户参与价值创造的代表性论点

  1.英国数字服务税方案中提出的用户参与价值创造途径

  英国财政部在2017年11月发布了《公司税与数字经济》报告,强调某些数字化业务(如社交平台和搜索引擎)的价值创造依赖于用户的积极参与,却未在现行的国际税收规则下得到充分考虑,这种情况不可持续,因此应该采取单边或多边措施积极应对。此后,在2018年3月发布的《公司税与数字经济:立场文件》报告中,英国财政部详细阐述了用户至少可以通过四种路径提升公司的价值:一是用户免费上传内容至公司的数字平台,二是用户深度参与在线平台的建设和完善,三是用户参与产生网络效应和外部性,四是用户参与帮助公司建立起良好的品牌。英国政府决定自2020年4月起开征暂时性的数字服务税(Digital Services Tax, DST),主要依据就是英国的用户参与促进了特定数字服务公司的价值创造。

  2.“价值共创”理论和用户参与价值创造

  美国著名公司战略管理学者普拉哈拉德(2018)在其所著的《自由竞争的未来》一书中提出了和用户参与较为相似的概念——“价值共创”(Value Cocreation)。他认为,随着传统行业与科技的融合,公司与消费者的力量博弈正在快速地变化,公司独自创造和决定价值的传统经营模式已经面临巨大的挑战。消费者不再是商业创意和产品的旁观者或接受者,而是与公司“价值共创”的用户。他们主动融入公司的生产过程中,促使商品反映出自己的喜好和个性,倒逼公司创造出满足用户个性化体验、与众不同的产品。未来的竞争将以这种全新的价值创造模式为基础,即“以个体为中心、消费者和公司共同创造价值”。

  该理论显然为用户参与价值创造提供了一定的理论支撑。多位学者进一步研究论证了“价值共创”较多地出现在互联网和数字经济领域,原因是互联网赋予了消费者更多的权利(吴瑶等,2017;潘岭等,2018)。廖益新等(2019)也指出,和传统的价值创造过程不同,数字经济时代的价值创造不再主要源自生产端,消费者作为用户主动参与价值创造,并逐渐在其中扮演重要角色。用户在为企业创造额外的需求、提供售后数据以及促进企业产品和服务不断改善等方面具有重要作用,成为了现代数字经济企业成败的关键。

  3.数据生产要素与用户参与价值创造

  2013年1月法国政府发布的Collin & Colin报告在数字经济所得税领域也有重要影响。该报告提出了“互联网用户数据是价值创造的关键驱动因素”的理念,强调数据资产或者数据要素日益成为生产活动中的重要投入。

  无论是被动参与还是主动参与,用户对于数据的产生都是不可或缺的。为了获得生产活动所需的数据,企业必须投资建立数据接口,并且这些数据接口通常是靠近用户所在地的,那么就可以假定,企业设立了一个虚拟的“数据收集型常设机构”,用以生成所需要的数据。因此,从生产要素的角度来看,用户参与已成为数字经济时代一种全新的价值创造手段,对于数字经济企业的价值创造具有无法替代的作用。

  (二)反对用户参与价值创造的观点

  对于用户参与价值创造也不乏反对的意见,这些意见否认用户参与主动创造价值,或者主张用户在企业价值创造中的贡献已经因为取得了相应的服务作为回报而被抵消了。

  如樊轶侠等(2020)认为,数字服务业务中用户可能只是参与并使用了数字经济企业的服务而并未支付费用,数字经济企业的销售收入不单单是依靠用户或者客户产生的,企业对数据的采集和后续处理也是不可或缺的,企业所拥有的算法和计算力等要素的作用更大。

  Petruzzi等(2018)认为,用户为企业提供了有价值的数据,因此充当了企业的“无意识员工”或者是“无意识的数据贡献者”,然而用户在和企业的交互中获得了价格更加低廉或者质量更高的商品和服务,用户数据为公司带来的收入可能全部被获取数据的成本所抵消,因此不应该再根据用户创造价值的理论重新划分征税权。

  (三)中立观点

  除明确支持或反对用户参与价值创造的观点外,也有学者主张用户参与是否创造价值,需要进一步辨析其理论基础和实现路径。如Grinberg(2018)认为,根据英国财政部的“用户参与”理论,某些金融中介业务的收益也需重新分配给其他税收管辖区。随着物联网的发展,积极的用户参与对价值创造产生重要影响的业务范围还会不断扩大。

  卢艺(2019)、廖益新等(2019)在梳理分析欧盟和英国的数字服务税政策的基础上,也提出应该对用户参与价值创造的理论进行进一步研究,以避免征税权分配的不确定性。同时,“用户参与”这一概念也存在一些问题。例如,难于确定其具体发生在经济活动的哪一个环节,也没有一套完整的办法来衡量用户参与创造了多少价值,等等。

  (四)用户参与程度的衡量标准

  与用户参与价值创造相关的一个关键问题是如何衡量用户的参与程度并据以征税,在这方面,现有文献研究尚不充分,但是有关国家或国际组织当前的制度安排仍可为研究的深入和未来的国际规则制定提供参考。

  英国2020年4月开征的数字服务税是在对数字经济业务和用户参与进行严格界定的基础上,对达到一定收入门槛的跨国数字经济企业来自英国用户的交易收入按2%的税率征税。具体而言,该税种主要针对三类数字经济业务,即社交媒体平台、搜索引擎和线上交易,以及明确定义的来自英国用户的交易所得,前提是数字经济公司集团的全球收入超过5亿英镑,且收入中超过2500万英镑来自英国用户。可见,英国采用了较全面的标准衡量用户参与程度并据以征税。

  法国的数字服务税比英国更早开征。根据法国的数字服务税法案,自2019年1月1日起,在法国提供应税服务、年营业收入超过2500万欧元且全球数字业务的营业收入超过7.5亿欧元的三类大型互联网公司(网络广告商、数据销售商以及特定的网络平台),须按其在法国实现的营业收入的3%缴纳数字服务税。其中,在确定法国市场收入份额时,以法国活跃用户数量占全球用户总数量的比重作为计算依据。可见,法国同样认同基于用户参与对互联网公司征税,且采用了用户数量作为衡量用户参与程度的标准。

  欧盟委员会于2018年3月也提出了拟对大型互联网公司的数字业务进行公平征税的立法提案,但因遭到一些成员国的反对而没有通过。在该项立法提案中,欧盟采用了“数字化存在”的概念,规定“纳税期间在欧盟成员国使用数字服务的用户数量超过10万或数字服务贸易合同数量超过3000笔”的公司应缴纳数字服务税,也就是说,欧盟同样采用了用户数量作为衡量用户参与程度的标准。

  (五)文献评述

  上述分析表明,以“利润在价值创造地征税”作为基本原则和出发点,用户参与在数字经济企业价值创造中的作用得到了越来越多的重视,许多学者从不同角度进行了论证,但目前仍有反对或保留的意见。同时,对基于用户参与在价值创造中的贡献征税,进而解决数字经济带来的税收挑战,必须找到科学的衡量用户参与程度的方法,而这方面的研究分析还很匮乏。

  总体而言,关于用户参与企业价值创造的定量研究不足,造成诸多的意见分歧和政策选择难题。为此,本文拟基于中国、美国、日本等主要国家典型数字经济企业的活跃用户数量、收入、成本等数据,建立经济计量模型对用户参与和企业利润率的关系进行实证研究,力图就用户数量对企业价值创造的贡献给出定量证据。同时,对基于用户参与价值创造理念的不同征税方案带来的税收影响进行模拟分析,以期为跨境数字服务所得征税权划分规则的合理构建提供参考依据。

三、用户参与和企业利润率关系的实证分析

  (一)实证模型和变量定义

  本部分主要为用户参与对企业价值创造的影响提供定量证据,即研究数字经济企业的用户数量和利润水平之间的关系。为此,本文利用数字经济领域的典型上市公司相关数据,构建固定效应模型进行回归分析。具体的实证模型如式(1)所示。

  1.被解释变量:数字经济企业的利润率

  在基准回归模型中,本文主要采用销售净利润率(净利润占营业收入的比重)衡量企业的利润水平和价值创造的大小。该指标越大代表企业创造价值越多。

  在稳健性检验中,本文将分别以主营业务利润率(营业利润占主营业务收入的比重)和营业利润率(营业利润占营业收入的比重)来替代销售净利润率。

  2.核心解释变量:用户数量

  该变量衡量的是数字经济企业的用户数量。本文主要利用上市公司年报(或季报)中所披露的月度活跃用户数量(Monthly Active User,MAU)衡量用户数量的多少。月度活跃用户指一个月内购买或者使用过公司产品或服务的客户。该指标越大代表企业的用户参与程度越高。

  3.控制变量

  模型中的控制变量主要包括企业的研发费用、现金净流量、商誉和无形资产价值、资产负债率、主营业务成本等。

  研发费用。相比传统企业,数字经济企业一般会花费较多的资金用于技术和产品的研发,由此形成大量的研发费用和无形资产。这一行为一方面会增加企业的营业成本,从而可能降低利润率;另一方面又会促进企业技术水平提升,从而提高利润率。因此,研发费用对企业利润率的影响方向是不确定的。

  现金净流量。该变量表示的是企业经营、投资和筹资活动的现金流量净额,企业的现金流量能在一定程度上间接反映出企业的盈利情况。此外,投资和筹资现金流量可能会直接影响企业的财务费用。

  商誉和无形资产。数字经济企业为了保持行业领先地位,在和初创企业竞争时,往往会采用入股或者并购的方式进行战略投资,因而在报表中形成较多的商誉。考虑到数据的可得性和一致性,本文采用了企业财务报表中的“商誉和无形资产”一项来衡量商誉和无形资产的价值,该变量对利润率的影响方向不确定,因为长期看商誉和无形资产的积累有助于提高企业竞争力,但由于计提费用的原因,也有可能降低企业利润率。

  资产负债率。该变量衡量的是企业的财务杠杆,较高的资产负债率意味着较多的财务费用,但也有可能产生税盾效应,因此资产负债率对利润率的影响方向不确定。

  主营业务成本。主营业务成本对企业的利润率有直接影响,因此本文也选择了这个控制变量,它对利润率的影响方向是负的。

  (二)数据来源和样本选择

  本文实证分析中采用的数据主要来自Wind数据库、Capital IQ数据库、Statista网站及各上市公司的财务报表。

  本文利用Wind数据库和Capital IQ数据库,选取了美股和我国A股中的30家数字经济上市公司作为样本企业,以2016年第一季度至2020年第三季度这一时间区间共570组数据作为观测值构建平衡面板数据。此外,本文通过在上市公司年度财务报表中搜索“Monthly Active User”“MAU”“活跃用户数量”等关键词的方式,或者利用第三方数据统计网站如Statista等,获得了所需要的用户数量数据。样本数据的初步描述性统计结果如表2所示。

  被解释变量销售净利润率的均值为-3.209%,表示在所选取时间段内,样本公司的盈利能力总体较差。此外,被解释变量的标准差比较大,表示各样本公司的盈利能力差异较大。考虑到互联网公司由于其商业模式的特点,往往在创始阶段有严重亏损,在取得行业领先地位之后盈利能力会显著上升,因此销售净利润率均值为负数、标准差较大的现象符合数字经济公司的特点。

  解释变量用户数量的最小值出现负值,主要原因是样本中用户数量所用的单位为百万人,但样本公司中部分公司的月度活跃用户数量尚不足百万,因此用户数量这一变量在取对数之后出现负值。另外,在控制变量中,资产负债率的均值为0.447,表示样本公司的杠杆水平一般。此外,研发费用、现金流量净额、主营业务成本、商誉和无形资产的均值分别为4.832、5.852、6.951、2.465。研发费用均值高于商誉和无形资产,说明数字经济公司将大量的资金投入到研究和开发中,但这些资金尚未全部形成无形资产。

  (三)基准回归结果

  基准回归的结果如表3所示,本文逐步加入控制变量以对销售净利润率的影响因素进行实证分析。在各列实证分析结果中,用户数量的系数均为正值,且在5%和1%显著性水平上显著,说明用户数量User对公司利润率EPM的提高有显著的促进作用。从总体拟合度最高的第5列回归结果来看,用户数量的系数为295.2,说明用户数量每增加1%,公司的销售净利润率会提高2.952个百分点,表明用户参与对公司价值创造的促进作用十分可观。

  除用户数量外,研发费用RDEXP对公司利润率的影响总体上显著为负,这可能是由于样本数字经济企业研发费用的费用化直接增加了公司的成本,因而对利润率产生了负面影响。

  (四)稳健性检验

  为了确保回归结果的可靠性,本文通过替换被解释变量的方式对回归结果进行稳健性检验,分别针对主营业务利润率和营业利润率进行回归,回归模型修改如下:

  其中EPM1和EPM2分别代表主营业利润率和营业利润率。

  稳健性检验的回归结果如表4第(2)、(3)列所示。可以看出,用户数量对数字经济公司的主营业务利润率和营业利润率的影响也显著为正,说明本文回归分析的主要结论是稳健的,即用户数量对公司利润水平有显著的促进作用。

四、不同跨境数字服务所得征税权划分方案税收影响的模拟分析

  (略)

五、结论和政策建议

  (一)研究结论

  通过对现有文献和相关制度的回顾梳理,以及针对样本公司和代表性公司的实证研究和模拟测算,本文主要得出以下结论:第一,基于数字经济企业商业模式的特殊性,用户参与对于数字经济企业的价值创造发挥着重要作用。用户数量对企业利润率有显著正向影响的实证研究结果证实了这一点。第二,用户参与程度既可以通过用户数量直接衡量,也可以通过销售收入间接衡量,但基于两种衡量方式进行税基分配对市场管辖区和居民管辖区的影响有显著差异,相对而言,基于用户数量占比来划分跨境数字服务所得的征税权更有利于市场管辖区,而基于销售收入占比的划分更有利于居民管辖区。由于在跨境数字服务领域发展中国家往往更多扮演市场管辖区的角色,对于大多数发展中国家而言,基于用户数量占比的方案显然更为有利。

  (二)政策建议

  当下,经济数字化的趋势越来越明显,数字经济已经成为我国经济发展的重要驱动力。同时,数字经济背景下新商业模式的出现对现行国际税收规则带来巨大的挑战。为维护本国税收利益,一些国家开征了单边的数字服务税,而以G20和OECD为代表的国际组织,也在积极推进国际税收治理体系的改革,并不断取得突破性的进展。中国作为世界第一人口大国和第二大经济体,既是重要的市场国,又拥有数量众多的数字经济企业,必然要积极参与国际税收新规则的制定。

  如前所述,G20已经正式批准了“双支柱”方案及其实施计划,但该方案在细节设计方面在存在一定的调整空间。我国是数字经济大国,也是世界上最大的发展中国家,拥有庞大的人口基数和互联网用户群体,还拥有不少数字经济跨国企业集团。为此,我国未来宜积极争取更为平衡、更为灵活的税基分配方案,促进征税权的划分能够综合考虑销售收入和用户数量,避免明显偏向居民国。例如,可针对数字经济企业根据用户数量分配税基,对其他企业根据销售收入划分税基。值得注意的是,以用户数量为基础的征税权划分方案的一大优势在于,税基划分依据简单明了,跨国公司无法通过转移所得的方式避税。法国、欧盟等此前提出的数字服务税方案都以用户数量作为税基确认的重要依据,因此,基于用户数量分配税基在实践中具备可行性。

END

    (本文为节选,原文刊发于《国际税收》2022年第3期)

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