国际税收地域保护原则_国际税收的原则

问题的提出

  本文尝试在我国分税制背景下,以地区间税收“内卷”的府际竞争为基础,分析税收竞争的必然性与公害性,探求从立法上对税收竞争之恶果进行规制,反思是否需要撬动税权配置来完成这一治理工作。

国际税收地域保护原则_国际税收的原则

  当然,税收“内卷”的存在不仅有经济层面的激励,也包含在社会学意义上的可量化的因素,如官员晋升激励,但考虑到这些激励最终将体现为对地方财政资金的使用和公共支出的安排,立法规制对该类要素的规制作用会以间接传导的方式发生,因而本文集中于讨论经济法领域内的规制可能性。

以放权为规制——撬动税权配置格局

  考虑到地方政府理性经济人的特征,合理对等地配置其收入来源和支出责任是解决税收竞争的思路。在分税制的大背景下,央地之间财政紧张状况的巨大差异表明,税率的具体调整不是问题的症结,在税收征管权之外拓展地方的税收立法权和税收收益权,令各地方政府与国家在公共支出问题上激励相容是财税法规制的目标。换言之,解铃还须系铃人,地区间税收“内卷”的最深层次原因是分税制下税权配置格局的失衡,那么规制不当税收竞争的责任也应当自上而下来承担。

(一)分解“税收法定”条款,形成收入软约束线

  《立法法》第8条将税种、税率确立为只能制定法律的有关事项,宪法与单行税法之间缺乏用于衔接的基本税法,地方处理税收事务依赖高度行政化色彩的解释体系,同时由于地方立法权的缺位,形成对正常税收法律程序的规避,影响税收法定原则的实效性。如果保持《立法法》的税收法定条款不变,那么明示性列举对地方立法权进行了彻底的剥夺,而《税收征收管理法》又已对税务登记、纳税申报、税务检查等程序性事项做出了统一完整的规定,地方政府没有必要和能力进行修改。

  因此,在维持税收法定基本原则的前提下,考虑对税权配置格局做要素分解上的调整,先为地方立法权在《立法法》上争取适度的修正空间,再将重心放在税收征管的实体过程中。税种构成要素包含课税对象、税率、纳税主体,纳税程序等。对《立法法》第8条第6款之含义理解是地方立法权得以存在的前提。有学者认为可以将该条文回溯至2000年时的表述,即删去“税种的设立、税率的确定和税收征收管理”的限制性定语,只保留“税收基本制度”。但这相当于将税种设立的全过程放权于地方,恐怕将导致税收“内卷”的无序竞争加剧。亦有学者认为可以“量能平等负担原则”为指引,要求按照纳税人的负担能力平等分配税负,但此种情况无法回应当前各地区间已存在的马太效应如何解决——“欠发达地区居民承受能力弱,导致政府税收减少,公共支出能力差,改变当前经济状况可能性小”的怪圈将不断循环。

  因此,可以考虑将具体税种与课税对象的权力留在中央,但给予地方在税率调整、纳税主体分类和纳税程序便利化等要素上的自主立法权,根据地区发展程度的差异,制定差异化的可浮动程度限制,并要求税率变动带来的收入提高以当地财政预算的比例为限度,避免过度支出化竞争。

(二)拓展税收收益人群,实现辖区抉择自由

  税收收益权是指对征收的税款具有使用和分配收益的权利。税收“内卷”本身不包含价值判断,用之善则善,其最终效益的正负很大程度上取决于税收收益权之多寡。除去税收收入端央地分配的外在约束,进一步在税收支持端进行收益权再分配,考虑到我国正逐渐推进户籍制度等人为限制,在经济双循环过程中增强包括劳动力要素在内的生产要素的流动性,税收竞争并非不能成为建设服务型政府的一项有益竞赛。

  纳税人的辖区抉择自由是形成合理的税收政策“买方市场”的重要激励,对限制地方政府资金支出的随意性,防止腐败和寻租都有重要意义。给予地方政府更多的税收收益权,并允许其在公共服务支出中逐步覆盖非户籍居民群体,尤其是基尼系数较高的低收入强流动人群。如此既能满足不同人群对公共政策的差异化偏好,形成有地域发展特色的城建格局,又能确保财政资金的使用效率,令二次分配的调整机制发挥社会保障作用。

结语

  税收“内卷”是现象而非评价,对民众而言,地方政府间的鼓励竞争趋势远比一潭死水要好。但有效、正当的竞争应当以足量的税收规模和较开放的资金使用和评价机制为前提。在分税制的大背景下,以坚持税收法定为原则,以地方分权和中央集权相结合为指导,以税权配置的立法调整为工具,鼓励同级政府提供差异化的公共政策,是化解税收不当竞争,增进民生福祉的合理路径。

(作者 罗亚雯 实习律师助理)

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